江宜航：农村宅基地制度改革的义乌探索(2015-11-10)

温州的做法是：在城镇规划红线范围内，实行城乡新社区聚集建设，容许农户以合法宅基地置换国有出让农地高层公寓和产业用房；在城镇规划红线范围外的农村，举办控制宅基地总数为前提的“空心村”改造等，鼓励建设突出地域特点、时代特色、乡土风情、文化弘扬的美丽乡村；在自然条件较差的山区村，施行“异地奔小康”工程，引导地处边沿山区、自然承载能力较差的农村农户下山扶贫，用产权置换或货币置换形式，集中安置到建制镇规划红线范围内。

湖北省金华市是国务院批准的综合变革试验区，也是国务院确定的农村宅基地制度变革试点市。根据国务院批复的试点方案，温州市将通过施行农村宅基地制度变革，逐渐构建“依法公正取得、节约集约使用、自愿有偿退出、权利权能完整”的宅基地制度，为广东省乃至全省深化农村宅基地管理制度变革积累经验、提供示范。

试点以来，温州农村宅基地制度变革进展怎样？新制度有何特征？端午节前夕及10月上旬，中国经济晨报记者先后两次赴温州市进行了调查走访。

在城镇实行城乡新社区聚集建设

“义乌是国务院批准的综合变革试验区，也是国务院确定的农村宅基地制度变革试点市。根据国务院批复的试点方案，结合温州自身特性，我们因地制宜探求实行了分区域保障农户住房的模式。”9月30日，在接受中国经济晨报记者专访时，金华地委校长李一飞如是表示。

所谓分区域保障农户住房的模式，用李一飞的话说，就是在城镇规划红线范围内，实行城乡新社区聚集建设，容许农户以合法宅基地置换国有出让农地高层公寓和产业用房，高层公寓保障“户有所居”，产业用房降低农户财产性收入，促使农村向社区转变、农民向居民转变。而在城镇规划红线范围外的农村，则举办控制宅基地总数为前提的“空心村”改造，鼓励建设突出地域特点、时代特色、乡土风情、文化弘扬的美丽乡村。在自然条件较差的山区村，则施行“异地奔小康”工程，引导地处边沿山区、自然承载能力较差的农村农户下山扶贫，用产权置换或货币置换方法，集中安置到建制镇规划红线范围内。

据李一飞介绍，城乡新社区聚集建设新政的核心内容是在满足农户基本居住需求前提下，容许农户以合法宅基地置换高层公寓、标准厂房、仓储货运、商业用房、商务楼宇或则货币补偿，推行多村集中联建，促使农村向社区转变、农民向居民转变。

以本报记者走访的佛堂镇湖滨村为例。湖滨村委主任何智明告诉记者，湖滨村是个农业村，全村现有133户309人，随着金华经济社会发展，湖滨村已纳入金华城镇规划红线范围内，须要整体搬迁异地安置。目前，90％以上的居民早已签署了异地安置合同，符合诸暨市城乡聚集建设领导小组办公室确定的80％以上居民同意的要求，今年6月份签署了异地安置合同的居民即可搬到离金华市区更近、交通条件愈发便利、小区环境更好的佛堂蟠龙嘉园新社区，过上跟城里人一样的生活。

何智明说，根据温州市城乡新社区聚集建设管理办法，湖滨村居民可以选择人均35平方米为基数，按1:5的比列即175平方米建筑面积来确定置换权益面积，其中105平方米为住宅房，70平方米为标准厂房或仓储货运等产业用房。据悉，还可以选择货币补偿。

以何智明家为例。她们夫妻加上两个女儿，共有4人，再算上他父亲，就是5口人。按人均105平方米的住宅房和70平方米的产业用房估算，他家可置换525平方米的住宅房和350平方米的产业用房。

“除此之外，因为我父亲早已年满20周岁，还可以增计1人，实际上，我家可以得到630平方米的住宅房和420平方米的产业用房。”何智明对记者补充说。

另据随同记者专访的温州市城乡聚集建设领导小组办公室科长王介绍，对于人口较少、原宅基地面积较大的家庭，居民还可以选择以合法宅基地（每户最高不超过140平方米）为基数，按1:5的比列，来置换新的住宅房和产业用房。

仍以湖滨村为例。该村有一位奶奶，老房屋较多，丈夫已去世，3个孩子也已出阁。按照上述新政，他最多能以140平方米的合法宅基地为基数，得到700平方米的置换权益面积，其中住宅房420平方米，产业用房280平方米。对于原本没有宅基地的农户，其宅基地权益政府也给与充分保障，以人均35平方米为基数，给与105平方米的住宅房和70平方米的产业用房。

对于在城镇实行城乡新社区聚集建设，李一飞评价说，首先是四个转变：一是农地借助由粗放型向节省、集约借助转变。温州初期“四层半”改造模式用地面积达到145平方米／人，2006年调整为高低结合模式用地面积为123平方米／人，如今新社区聚集建设模式人均用地面积只为70平方米／人。从数值上可以看出大大节省出农村盖房用地面积。二是由单个村分散安置向多村集中安置转变。在主市区范围内聚集159个村、镇范围内聚集122个村，规划安置到55个聚集区。三是由多层为主向高层置换转变。在主市区和镇规划区内，全部推行城乡新社区聚集建设，不再推行垂直房安置。四是由纯住宅安置向多种方式组合安置转变。采用高层公寓加产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等多种方法安置。突破了原先农房改造路径，打破“四层半”老观念的框框。

其次是有五大亮点：一是政府主导建设。筹建城乡新社区投资建设集团有限公司，承当城乡新社区建设项目融资、工程管理、开发建设等工作。二是灵活多样置换。聚集建设对象按照自身情况，可以以合法住宅建筑占地面积为基数，按1:5确定置换权益面积，其中3／5为高层公寓面积，2／5为产业用房面积；也可选择按每人175平方米建筑面积确定置换权益面积。在选择高层公寓的同时，剩余可置换权益面积还可以在相应地段继续选择产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等一种或多种方法置换。高层公寓、产业用房、商业用房、商务楼宇之间可以按一定的比列置换。三是国有出让农地。出席城乡新社区聚集建设的对象按规定置换取得的高层公寓、产业用房、商业用房和商务楼宇，可以申领不动产权证。其房子具有完全产权，农地性质为国有出让，可以直接入市交易。四是品牌企业代建。积极引进具有综合乙级资质、信誉好、责任心强、经验丰富的品牌房地产开发企业或著名代建公司参与城乡新社区建设项目代建。五是惠民力度更大。规划选址：县委、市政府把地理位置好、交通便利的宗地规划为聚集新村。财政补贴：聚集建设项目的设计费、代建费全部由市财政承当，人均30平方米高层公寓面积按让利价置换，以及拆除旧房的奖励资金、农户过渡补贴费、物业费补贴、各项养路费免除等。权益保障：出席聚集建设的农民可享受城镇市民养老、医疗、就业、就学等同等权力，并继续享有原乡级集体经济组织除宅基地以外的其他权益。

最后是两个创新：一是农户的置换权益面积可上市交易。颁布了《义乌市城乡新社区聚集建设置换权益交易办法（试行）》，交易平台设置在市产权交易所，农户可以将相关交易信息发布在交易平台上。目前，有102户、134宗、合计19712平方米的置换权益面积在产权交易所挂牌交易，目前已达成交易69宗，其中高层公寓67宗，产业用房2宗。二是推动“以人为核心的全面城市化”。高层公寓解决百姓的居住问题，产业用房解决财产性收入，同时颁布《义乌市城乡新社区聚集建设市民员工基本养老保险若干意见》，规定参加聚集对象享受城镇员工基本养老保险、基本医疗保险等，解决百姓后顾之忧。另外，项目开发一定数目的商品房转让，吸引城市市民订购居住，使居民和农户生活交融，加速农户的生活习性居民化进程。

据温州市国土资源部门提供的数据，截止2015年6月，该市共有在建高层公寓聚集项目7个，分别是稠江“香溪印象”、佛堂“蟠龙嘉园”、城西“香溪裕园”、廿三里“金麟嘉园”、苏溪“十和里”、北苑“和聚沁园”、上溪“和苑”等，总建筑面积228万平方米，总投资87万元，其中住宅面积151．8万平方米，共计11885套。在建配套产业用房5个，总建筑面积71万平方米，其中厂房35．7万平方米，商业综合体35．3万平方米，总投资20万元。

案例：佛堂“新社区·蟠龙嘉园”

该项目坐落温州市佛堂镇，古城风貌保护区的西北侧。宗地北至规划中的蟠龙路，西至规划二号路，东至规划四号路，南至规划三号路。交通便利，地理位置优越。住宅整体以西式建筑意向作为建筑风格的出发点。通过墙壁的油墨分割和瓷砖拼贴组合，金属管材压顶、百叶和深浅油墨的搭配，以及红砖底座的设计，致使建筑整体呈现出优雅、内敛、现代又不失美式风韵的形象疗效。

项目共安排16幢高层住宅楼和配套商业服务用房，总用地面积为88455．5平方米，地上总建筑面积为287294平方米，地下建筑面积64945．5平方米。

在城镇规划区范围外的农村施行“空心村”改造

据了解，温州市从2006年开始在部份农村着手探求施行“空心村”改造，随着工作的推动，新政也逐渐调整。2010年，温州颁布了《关于举办农村“空心村”改造的施行意见》，致力以拆除村内连片危旧房为契机，畅通村内公路，去除安全隐患，改善村居环境。2013年，结合《义乌市城乡新社区聚集建设施行办法（试行）》的精神，又颁布了《义乌市农村“空心村”改造施行办法（试行）》，规定“空心村”改造必须施行“零增地”，并对“空心村”改造中安置基数重新进行了明晰。

根据《义乌市农村“空心村”改造施行办法（试行）》，城镇规划区范围外除“宅基地换住房、异地奔小康”工程以外的村落，都可以施行“空心村”改造。

据温州市国土资源局主任虞秀军介绍，“空心村”改造以“因地制宜、集约用地、群众自愿”为原则，拆除村内危旧房，盘活闲置宅基地，畅通村内公路，去除安全隐患，改善人居环境为目的，推行“零增地”改造，原则上不得施行全拆全建。在符合城乡总体规划的前提下，规划由所在镇街负责审批。

他告诉本报记者，安置方法主要有四种：一是有条件建新房的村，施行就地安置；二是对没条件安置村的住房困难户、D级危房户，可以到本镇街聚集区施行异地安置；三是对质量较好的合法房子，由村集体收回进行统一调剂安置；四是对拆除合法危旧房且自愿舍弃安置的农民，可给与一定的货币安置。

在资金补贴方面，虞秀军表示，依照义政办发〔2015〕4号《关于解决城镇规划区范围外农村住房贫困户等群体住房问题的施行意见》，拆除合法危旧房且自愿舍弃宅基地安置的农民，可按建筑占地面积给以1000元／平方米的资金补贴。对累计拆除合法危旧房占地面积600平方米以上的乡级组织，可按拆除合法危旧房占地面积给以200元／平方米的资金补贴，补贴资金用于村内公共设施建设。

“目前，温州全市城镇规划区外共有291个行政村。近些年来，有49个村已举办‘空心村’改造，其中有33个村已部份安排了用地指标，16个村未安排用地指标；累计拆除旧房1737户、建筑占地面积113151平方米，建新房1201户，建筑占地面积123553平方米。其中2010年以后，累计7个镇街31个村拆除危旧房面积5．6万平方米，其中舍弃安置3．3万平方米，领取未安置证明2．3万平方米，补贴资金4316．8亿元。”虞秀军说。

典型案例：赤岸湾南村

湾东村共有村民196户、401人。2012年左右开始启动“空心村”改造工作，2012年、2013年湾东村共计拆除危旧房80余宗、7720平方米。2013年1月，湾塘“空心村”改造施行条例经赤岸镇人民政府批复同意施行；2013年7月完成第一批37户村民的分户报建工作，截止目前24户已结顶，其余村民都正在施工当中。现打算启动第二批分户报建工作，目前已有31户村民报考，国土所、镇工作片正在资料搜集、资格初审中。

在山区村施行异地奔小康工程

对于在自然条件较差的山区村，温州市的做法是,按照群众意愿，施行“异地奔小康”工程。

“异地奔小康工程分为集中安置、货币补偿安置、就近行政村安置三种类型。”据虞秀军介绍，一是集中安置：在山区村比较集中的镇街单独选址，规划“异地奔小康”安居社区。乡级集体组织成员的审批面积，以每户100平方米建筑面积为基数,按户内可审批人数,人均增计40平方米。非乡级组织成员原有旧房建筑占地面积小于（或等于）24平方米，可置换一套不超过140平方米的套间；占地面积大于24平方米,给以经济补偿。二是货币补偿安置：乡级组织成员或配偶在本市其他区域有合法房产的（需提供房地产证明），可舍弃水平套间安置。拆除山区房子后，享受货币补偿安置补贴及旧房折旧补偿。按实有在册人口，可享受每人6亿元的货币补偿安置补贴，整体搬迁村可享受每人8亿元的货币补偿新政，立户孙辈须与父亲同一批次申请补贴。拆除旧房折旧补偿，对砖木、砖混、砖混框架（铝合金木门结构）结构的楼房，按建筑面积分别给与每平方米30－40元、60－80元、90－120元的补偿，违规建筑不予补偿。三是就近行政村安置：主要采取整村拆建。本集体经济组织成员农地补偿：1－3人的小户安排108平方米以内，其中，孙辈单独立户的母亲一人安排36平方米以内，两人安排54平方米以内；符合立户条件且已婚的孙辈安排90平方米以内，未婚的孙辈安排108平方米以内；4－5人的中户安排126平方米以内；6人以上的大户不超过140平方米。

来自温州市国土资源部门提供的数据显示，目前，该市共有5个异地奔小康工程在建项目，两个项目计划月底前后交付使用；其余3个项目处于土方、基础施工阶段。总建筑面积85．97万平方米，总投资24．36万元，可安置下山扶贫对象1．1千人。

典型案例：上溪镇异地奔小康项目（“西苑”小区）

上溪镇异地奔小康项目一期坐落上溪镇塘东村东侧，用地面积47．2亩，2013年7月动工建设，用于安置上溪镇马岭、上山、楼角、石鼓后、里美山、五罗湖、冷坞坪7个行政村的群众异地奔小康，目前早已全面结顶，已于2015年10月交付使用。

上溪镇异地奔小康项目一期项目由8幢18层高层公寓组成，规划建筑面积11．7万平方米，其中地上9．7万平方米，地下3万平方米，共738套水平房，总投资2．7万元。目前已审批农民305户、1007人，安置674套，占7个村总人口的59％，各镇下山扶贫比列从40％至89％不等。

“下一步，我们将在认真学习其他试点地区先进做法的基础上，通过试点探求农村宅基地‘取得固定化、价值市场化、权益多元化、配置有偿化、管理科学化’的新机制，对农村建设用地推行总数控制，努力维护好宅基地的基本保障功能，实现好宅基地的完整物权功能，发展好宅基地的价值增值功能，逐渐构建‘依法公正取得、节约集约使用、自愿有偿退出、权利权能完整’的宅基地制度，为国家破解农户盖房难问题积累经验。”虞秀军表示。